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我国可再生能源电力配额政策的几点思考

2018-04-24

  经过近十年的研究论证,2018年3月,我国《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》(以下简称“办法”)终于挂网正式征求意见。从国际可再生能源政策制度设计来看,可再生能源电价补贴制度和可再生能源配额制是两类不同的激励政策体系,一般不混用,这也是我国配额制政策在学界存在争议迟迟难以出台的重要原因,这也就决定了我国的配额制政策设计与国外的配额制有很大差别。应该说,这一稿《可再生能源电力配额及考核办法》经过反复研究论证,既着眼当前我国可再生发展中面临的主要问题,又考虑了电力市场化改革进程中对国际经验的借鉴,有望在可再生能源进入规模化发展阶段、电力市场化改革推进过程中,为解决我国可再生能源消纳问题发挥重要作用,也将在我国电力市场化改革的过渡期清洁能源产业政策的调整开展积极探索。

  一、我国可再生能源配额制研究历程及出台的背景

  我国政府层面组织可再生能源电力配额制的研究可以追溯到2010年,为落实《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出的“实施新能源配额制,落实新能源发电全额保障性收购制度”。国家能源局组织业内研究机构和高校开展研究,并多次邀请国外知名专家开展研讨,于2011年9月,完成《可再生能源电力配额制管理办法》初稿;2012年12月26日,国家能源局综合司第一次下发《可再生能源电力配额管理办法》征求意见通知;2015年2月14日,国家能源局综合司再次下发关于征求《可再生能源电力配额管理办法》及配额指标意见的函,但由于配额制政策与当下电力市场化改革的理念相悖、配额制政策与现行的电价补贴政策的关系很难解释以及涉及的利益主体繁杂,配额制政策未能最终出台。作为可再生能源配额制政策的过渡政策,2016年,国家能源局下发《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(以下简称“目标引导制度”),提出2020年各省(自治区、直辖市)行政区域全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标,但该指导意见未将非水电可再生能源电力比重目标作为强制性约束性指标,也没有明确承担责任主体、考核机制等。

  2016年以来,随着我国新能源发展进入规模化发展的新阶段,新能源装机规模不断扩大,“三弃”(指弃水、弃风、弃光)突出。一方面,截至2017年底,我国已成为全球可再生能源装机和发电量的第一大国,可再生能源装机容量达到6.5亿千瓦,占全国总装机的37.8%;可再生能源发电量1.70万亿千瓦时,占总发电量的26.4%。另一方面,尽管可再生能源在装机和电量“双增”的情况下实现了弃电量和弃电率的双降,弃水、弃风、弃光现象依然严重,2017年全国弃水、弃风、弃光电量分别达到515亿千瓦时、419亿千瓦时和73亿千瓦时,可再生能源弃电总量超过1000亿千瓦时。可再生能源的消纳问题引起了中央和国务院领导的高度重视,国家领导人多次批示,可再生能源的消纳问题被提升到战略高度,可再生能源配额制政策的出台再次被纳入日程。

  因此,本次可再生能源配额制政策的设计,主要是着眼于解决可再生能消纳问题。一方面,通过配额制政策,提高可再生能源本地消纳水平;另一方面,借助强制配额指标,打破省间壁垒,促进可再生能源跨省区交易,实现可再生能源在更大范围内优化配置。

  二、我国可再生配额制政策要点

  关于配额的内涵。可再生能源电力配额包括“总量配额”和“非水电配额”两级可再生能源电力配额。“总量配额”计入常规水电和非水电可再生能源电力消费量,而“非水电配额”仅计入海上风电、陆上风电、生物质能发电、太阳能光伏发电、太阳能光热发电、城市固体垃圾发电、地热发电、海洋能发电等不含水电的可再生能源电力消费量。将水电也纳入可再生能源电力配额,也是本次政策设计与过去的重要差别。

  关于配额指标。可再生能源配额是指对各省级行政区域全社会用电量规定最低的可再生能源电力消费比重指标。配额指标由国务院能源主管部门根据各省(自治区、直辖市)可再生能源资源、国家能源规划、跨省跨区输电通道建设运行条件等因素按年度、按省级行政区域制定。计算方法为本地可再生能源消纳量(消纳量=本地发电量-外送电量+受入电量)除以本地全社会用电量。

  关于配额承担主体。从国外经验来看,配额承担的主体主要在消费侧,通常为售电公司。结合当前我国售电市场的主体,我国的可再生能源配额承担主体包括省级电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等。发电企业不再作为配额承担主体也是本次政策设计与过去的重要差别。

  关于配额的实施。各省级人民政府制定保障完成本行政区域内可再生能源电力配额指标的政策和措施;各省级电网公司制定经营区域完成配额的实施方案;各类发电企业应积极开展可再生能源电力建设和生产,有义务配合电力调度机构保障可再生能源电力优先上网。

  关于配额政策运作机制。通过实施可再生能源电力证书制度监测考核可再生能源电力配额指标完成情况。证书也分为水电证书和非水电证书,水电证书仅用于总量配额考核,水电证书随水电交易自动转移给购电方;非水电证书可用于非水配额考核和总量配额考核,在购电方按照购电协议规定全额结清购电费用后转移给购电方。国家可再生能源信息管理中心负责证书核发,电力交易中心组织开展证书交易,电网企业对证书的产生和转移进行核算。各市场主体可通过与其他市场主体或可再生能源发电企业进行证书交易完成配额指标,证书价格由市场交易形成;未完成配额的市场主体通过向电网企业购买替代证书完成配额,水电和非水电替代证书价格由各省级电网公司提出定价方案。

  关于未达标省区和企业的惩罚措施。对于未达到配额指标的省区,暂停下达或减少该区域化石能源电源建设规模、取消该区域申请示范项目资格、取消该区域能源类示范称号等、限批其新增高载能工业项目。对于未完成配额指标的市场主体,核减其下一年度市场交易电量,或取消其参与下一年度电力市场交易的资格。对拒不履行可再生能源配额义务,违反可再生能源配额实施有关规定的企业,将其列入不良信用记录。

  三、我国配额制政策与国外配额制政策的区别

  国外配额制是一种通过市场机制实现的可再生能源发展政策,是一个国家(或地区)用法律的形式对可再生能源发电量在电力生产总量或消费总量中所占的份额进行强制性规定的一项政策,是一项支持可再生能源发展的重要政策工具,实质是通过市场机制以最低的成本引导企业开发和利用可再生能源,其作用与可再生能源固定电价政策类似,配额制政策一般不与电价补贴政策混用。截至2017年底,全球至少有100个国家或联邦州(省)实施了配额制。与国外配额制政策相比,我国可再生能源配额制政策有许多不同之处。

  一是实施配额制政策的目标不同。国外引入可再生能源配额制的时间较早,美国加州2002年开始实施可再生能源配额制;英国2002年实施《可再生能源义务法令》,标志着可再生能源配额制政策正式实施;澳大利亚在2000年实施《可再生能源法案》,规定了强制可再生能源发展目标。国外引入配额制政策主要是为了推动可再生能源的开发。2006年以来,我国通过不断完善电价补贴政策,极大促进了可再生的开发,当前面临的主要问题是部分地区可再生能源消纳困难、弃水弃风弃光现象严重的问题。现阶段我国实施配额制政策,重在解决可再生能源消纳问题。

  二是配额制的运作机制有所不同。国外配额制设计主要解决可再生能源高开发成本问题,其运作机制是可再生能源发电商通过出售证书可以获得一定补偿,证书价格由市场形成或采取固定价格。国外可再生能源配额制实际实现了“价补分离”,可再生能源发电商可直接参与电力市场,电价由市场确定,通过出售获得补贴。在我国已实施可再生能源固定电价政策的背景下,可再生能源配额制的设计主要是为了解决可再生能源消纳问题,可再生配额制电力证书仅是作为配额承担主体完成配额指标完成的计量凭证,原则上随着可再生能源电力的交易以零电价转移给购电方,此外我国配额制政策设计还创新性提出了替代证书的概念。

  三是配额制实施的市场环境不同。国外配额制政策建立在成熟的电力市场基础上,配额制政策的实施促使可再生能源发电商与履行配额制义务的售电公司签订长期购电协议(PPA),降低可再生能源发电项目融资难度。售电公司由于有配额指标考核,通常会与可再生能源发电商签订PPA,直接捆绑购买可再生能源电力和证书。可再生能源发电商与售电公司签订PPA通常在项目建设之前,通过PPA证明可再生能源发电商的收益预期,降低项目融资难度,确保可再生能源发电项目的顺利建设。我国电力市场化改革尚在推进之中,尚未建立相对成熟的电力市场,我国的配额制政策的行政色彩较浓。如规定,“各省级电网公司制定经营区域完成配额的实施方案,指导市场主体优先开展可再生能源电力交易,在市场机制无法保障可再生能源电力充分利用时,按照各省级人民政府批准的配额实施方案进行强制摊销。”

  四、我国出台配额制政策的意义

  十年磨一剑,汇聚各方智慧,配额制政策的推出对于我国可再生能源的发展具有划时代的意义。从发布的配额指标测算的结果来看,2018年我国非水可再生能源电量占全社会用电量的比重将达到9%,2020年非水可再生能源电量比重将达到11%,超过了《可再生能源开发利用目标引导制度》中2020年的目标,配额制政策的实施将有效推动我国可再生能源实现又好又快发展。

  有利于推动可再生能源优先就近消纳。《办法》首次明确提出各省区在国民经济和社会发展规划和能源发展规划中将可再生能源电力占比作为约束性指标。从各省区的指标设计来看,原则上送端省区的配额指标不低于受端省区;达不到本地可再生能源电力配额的地区,原则不考虑增加可再生源电力外送;各省区逐年配额指标原则不下降。

  有助于破除省间壁垒,促进可再生能源在更大范围消纳的原则。《办法》提出,跨省跨区输送通道送受端地区通过政府间送受电协议或市场化交易促进可再生能源跨省跨区消纳,首次明确提出省级人民政府签订的送受电协议应明确其中可再生能源最低送受电量,并纳入本省电力电量平衡。本次配额制政策设计明确要求提升可再生能源利用水平,促进可再生能源消纳作为政策目标之一,在新建可再生能源项目的同时,也需要充分考虑部分非水可再生能源消纳困难省份无法完全本地消纳的现实情况,积极通过购买外省富余非水可再生能源满足本省比重指标。