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分毫析厘:可再生能源固定电价 VS 可再生能源配额制

2018-06-04

  固定电价政策(FIT)和可再生能源配额制" title="可再生能源配额制" target="_blank">可再生能源配额制(RPS)已走过近30年的历程,二者在实践中各有所长,也各有所短。通过大量的文献阅读,整合各学者观点,本文从政策制定、政策影响和政策效果角度对两种政策进行全面的对比分析。FIT与RPS在政策制定上各有特点,从而造成两种政策的影响和效果也存在很大差异。在其他一些方面,如在促进可再生能源种类间的相互竞争上,在促进可再生能源技术进步上,二者孰优孰劣,作用孰大孰小学术界还存在许多争议。但毋庸置疑的是,二者在促进可再生能源发展上都发挥了不可替代的作用。我国应根据不同种类可再生能源发展阶段的不同以及电力市场结构的发展,逐步完成由FIT向RPS的过渡。但从我国可再生能源的发展现状来看,现阶段仍应坚持以FIT为主、以RPS为辅的可再生能源激励政策框架。

  1、前言

  在全球范围内,随着经济的快速发展,传统能源带来的环境问题愈发严峻,因而可再生能源的发展备受世界各国重视。早在20世纪70年代,一些欧美国家就开始运用政策手段支持可再生能源的发展。可再生能源激励政策经过几十年的演进,在世界范围内逐渐形成了两种代表性的政策,一是固定电价政策(FeedinTariff,FIT),即政府明确规定可再生能源电力的上网电价,通过补贴使电力公司从符合资质的可再生能源生产商处购买可再生能源电力,购买价格根据每种可再生能源发电技术的生产成本而定,且上网补贴价格一般呈逐年递减趋势,以鼓励可再生能源发电企业提高技术水平、降低生产成本。二是可再生能源配额制(RenewablePortfolioStandard,RPS),即一个国家或地区通过法律形式对可再生能源发电在电力供应中所占份额进行强制规定,企业完成可再生能源配额的方式有两种:一是通过自身生产直接提供可再生能源电力,二是通过在市场上购买代表同等电量的可再生能源证书来代替直接生产可再生能源电力,未完成政府强制要求的可再生能源发电比例的发电商必须向政府支付高昂的罚款。FIT主要在德国、西班牙、丹麦等欧洲国家实行,其中德国是实行FIT的典范;RPS主要在美国、加拿大、澳大利亚等国实行,其中美国是实行RPS最成功的国家。目前全世界已有60多个国家和地区实行了这两种政策中的一种或兼而有之。

  我国于2005年开始实行FIT,而RPS在我国酝酿多年尚未实施,2017年2月国家发改委发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》,规定自即日起,将依托可再生能源发电项目信息管理系统,试行为陆上风电、光伏发电企业(不含分布式光伏发电)所生产的可再生能源发电量发放绿色电力证书,2018年起根据市场认购情况适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。这标志着我国为推行RPS迈出了关键性的一步,也意味着今后我国将进入FIT与RPS协同促进可再生能源发展的新阶段。FIT与RPS在欧美国家已走过了近30年的历程,二者在实践中也各有所长、各有所短,借鉴欧美各国实践经验,对两种政策进行全面的对比分析,对于我国今后推行RPS以及更好地与FIT在促进可再生能源发展方面协同互补具有重要的现实意义。

  目前,国内外学者对FIT和RPS的政策效果进行了大量的对比研究。定性分析方面包括研究两种制度实施的可行性,对实施经验进行归纳、总结,指出影响两种制度构建的因素等;定量分析方面主要包括两种制度实施对经济、环境效益的影响。国内学者主要是从定性方面研究FIT与RPS的可行性,对比不同可再生能源政策方法,以及实施配额制对可再生能源发展的影响,注重宏观和理论分析,而对配额实施细则以及实施配额制后取得的效益及配额目标如何制定等方面的定量研究较少。本文通过大量的外文文献阅读,追踪各国对FIT与RPS的最新研究进展,整合各学者观点,从政策制定、政策影响和政策效果角度对FIT和RPS进行全面的对比分析,最后立足中国国情,得出我国协同使用FIT和RPS的启示。

  2、FIT与RPS基于政策制定角度的对比分析

  FIT和RPS在政策制定上存在重大差异,本节将从政策目的、适用阶段、额外成本分摊方式和政府职能4个方面,对FIT和RPS在政策制定上的显著差异进行对比分析,并根据各学者的观点对这些差异的内在逻辑进行简要说明。

  2.1政策目的

  FIT的主要目的是解决可再生能源电力的销售问题,它以法律的形式确保可再生能源电力能全额进入电网,给发电成本高的可再生能源扩大了生存空间,为发电商减少了上网和运行障碍。

  RPS的主要目的是解决可再生能源电力的供应问题,由于RPS下可再生能源的供给量明确、可预计,因此在政策强制性目标制定合理的情况下,不存在可再生能源电力供应不足或不稳定的问题。

  2.2适用阶段

  多数学者认为FIT适合可再生能源发电产业的初期发展阶段,而RPS通常适用于可再生能源技术成熟、市场规模达到一定程度时。张倩(2017)根据德国、荷兰等国家的成功经验,认为FIT的固定价格和强制收购手段可以快速、有效地促进可再生能源发电的发展,因而适用于初期发展阶段。付珊璐(2008)认为FIT明确规定了上网收购价,保证了可再生能源发电企业能够获得合理的经济回报,给发电成本高的可再生能源生产商提供了生存空间,从而鼓励更多的生产者进入可再生能源发电领域;而RPS的本质是利用可再生能源电力供给的稀缺性和需求的稳定性,通过市场竞争机制,保证发电厂的合理利润空间以及可再生能源技术的升级和成本的降低,因此只有在可再生能源技术成熟、市场达到一定规模时,RPS的实施才能够起到应有的效果。李艳芳(2005)通过对FIT和RPS的实践分析,指出在可再生能源发展初期我国不适合RPS,可实施FIT。MarcRingel(2006)通过对欧盟各成员国FIT与RPS的实践分析,发现各国存在从FIT过渡到RPS的趋势,从而也间接证明了FIT更适用于可再生能源发展的早期,而RPS则适用于中期。

  2.3额外成本分摊方式

  FIT和RPS都能实现费用的分摊,但实现路径不同。在FIT下,电网企业收购可再生能源电量所发生的费用,高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额,附加在销售电价中分摊,即要求各个地区,相对均衡地承担发展可再生能源的额外费用,体现了政策和法律的公平原则。

  在RPS下,成本分摊通过绿色证书交易市场来实现,可再生资源丰富的地区可以生产更多的绿色电力,在完成自己配额任务的同时,将多余的绿色电力销售给可再生资源匮乏的地区。在两地实现资源和资金互补的同时,额外成本也通过绿色电力证书系统得以分摊。

  2.4政府职责

  在FIT下,政府的职责包括但不限于额外费用的分摊、通过财政补贴分配资金等,工作复杂,且容易滋生官僚主义。付珊璐(2008)认为在FIT下,政府要定期地按照成本变化对上网电价做出修改,要根据技术和装机规模的变化确定新的固定电价,在政策稳定性和灵活性之间进行权衡,判断在何种情况变化下是否需要制定新的固定电价,这给政府的管理增加了难度。

  而在RPS下,政府干预主要体现在对“配额”的分配上和对不能完成配额的处罚上,国家不需要筹集太多的资金和进行过多的直接财政投入,避免了分配资金的过程,最大限度地减少了官僚主义。

  而在RPS下,政府干预主要体现在对“配额”的分配上和对不能完成配额的处罚上,国家不需要筹集太多的资金和进行过多的直接财政投入,避免了分配资金的过程,最大限度地减少了官僚主义。

  综上,在政策目的上,FIT主要解决可再生能源电力的销售问题,而RPS则主要解决可再生能源电力的供给问题;在适用阶段上,FIT适用于可再生能源发展的早期,而RPS适用于可再生能源发展的中期;在额外成本的分摊路径上,FIT通过销售电价实现,而RPS通过绿色电力交易市场实现;在政府职能上,FIT下政府工作复杂,而RPS下政府干预较少。正是FIT与RPS在政策制定上的种种差异,造成两种政策的影响和效果存在很大不同,下文将从政策影响和政策效果角度对二者进行对比分析。

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  3、FIT与RPS基于政策影响角度的对比分析

  由于FIT与RPS在政策制定上的差异,使得二者在政策影响上也表现出很大的不同。本节将整合各学者观点,从二者对政府财政负担、企业承担风险和企业成长、可再生能源种类间竞争、可再生能源项目融资和可再生能源技术进步的影响等方面,对两种政策的影响进行对比分析。

  3.1对政府财政负担的影响

  FIT下政府面临较大的财政负担,而RPS下政府承担的财政负担要小得多。王博(2010)通过建立经济学均衡模型,分析了在RPS和FIT下消费者、政府及厂商所面临的境况以及达成的均衡状态。得出FIT均衡状态下,市场上存在一批取得超额收益的企业,政府由此支出的补贴费用也比较大,财政负担较重;然而在RPS下,由于竞争关系的存在,其中标价格会不断下降,发电量的增长也只局限于技术进步所贡献的部分,政府所承担的补贴费用较FIT下少得多。

  3.2对企业承担风险与企业成长的影响

  相较于RPS,企业在FIT下面临的不确定性较小,有利于降低企业风险。MitchellC等(2006)从价格风险、数量风险和平衡风险三方面分析得出FIT在降低企业风险方面更有效。在价格风险方面,FIT为每单位可再生能源电力提供固定收购价,消除了可再生能源企业的价格风险;而在RPS下,可再生能源企业的收入分成两部分:发电价格和产品的“绿色”价格,由于电力市场价格和绿色证书的价格都不是预先确定的,因而两种产品都会受到价格波动的影响。在数量风险方面,FIT下可再生能源发电企业通过签订长期合同,在长达10~20年中可获得优先准入权,从而消除了数量风险;而在RPS下,可再生能源发电企业可能在开始运营时具有竞争力,但后来可能会被新的企业所取代。

  由于相较于RPS,在FIT下企业面临的风险较小,因而FIT更有利于企业成长。DongCG(2012)认为在FIT下,政府与厂商签订的合同期限较长,在合同期限内厂商获得的补贴是相对确定的,因而风险也较小。因此,在FIT下厂商更有动力去进入可再生能源产业,并扩大企业规模。另外,在FIT下企业受益较大,尤其是拥有先进技术的企业,从而使他们有更大的积极性去开发可再生能源。而在RPS下,企业只能获得正常收益,从而使可再生能源企业扩大经营的难度更高。

  3.3对可再生能源种类间相互竞争的影响

  在促进各类可再生能源相互竞争方面,传统的观点认为FIT更有利于各类可再生能源的相互竞争。正如Verbruggen(2012)在文章中提到的,在促进可再生能源竞争方面,FIT更优,因为FIT更透明,收益可预期,能吸引传统电力行业以外的投资者进入可再生能源领域,真正促进可再生能源市场的竞争。Bergek和Jacobsson(2010)认为在RPS下,发电商为追求利润最大化只会选择技术相对成熟、成本较低的可再生能源,因而不利于其他可再生能源的发展。事实也证明,FIT在引入市场新进入者方面确有优势,而RPS反而会强化市场的垄断程度。

  但也有学者认为RPS更有利于各类可再生能源的竞争。Mitchell(2000)和Menanteau(2003)认为在RPS下,完成的配额没有可再生能源种类的限制,因而促进了各可再生能源种类之间的竞争,而FIT下发电商获得的可再生能源补贴价格是分别根据各类可再生能源生产成本来确定的,因而不能促进它们的竞争,这样就会使国家有限的财政资源分散到各个可再生能源领域,降低资金的利用效率。

  3.4对可再生能源项目融资的影响

  FIT相较于RPS更有利于可再生能源项目的融资。KwonTH(2015)指出,FIT下的保证价格可以显著降低可再生能源生产商的市场风险,从而可以更有效地鼓励可再生能源投资,而RPS会给投资者带来一定的市场风险,从而阻碍投资者对可再生能源的投资。Wesseh和Lin(2015)也指出,FIT的目标是向可再生能源生产者提供基于成本的补偿,为他们提供价格确定性和长期合同,为可再生能源投资提供资金。Ragwitz等(2006)从经验上证明FIT对可再生能源投资的影响最大,而完全依赖RPS的国家则表现出低累计率与高成本。

  3.5对可再生能源技术进步的影响

  在促进可再生能源技术进步方面,FIT与RPS都有显著作用,但两者作用孰大孰小目前尚无定论。王博(2010)认为在FIT下,消费者面临一个法定的政府收购价格,每个生产者都会使自己生产的最后一单位电量的成本等于这个价格,以寻求利润最大化。由于政府收购价格不会随着产量的增加而变化,因而技术进步会给每个生产者带来额外的利润,生产者对利润的追逐促进了可再生能源技术的进步。而Fischer和Newel(2008)从环境经济学角度出发,认为以市场为基础的机制在促进技术变革方面优于非市场机制,RPS更依赖于市场机制,因而在促进可再生能源技术进步方面要优于FIT。

  综上,在政策影响上,FIT下政府承担的财政负担远大于RPS;然而在FIT下,企业承担的风险要小于RPS,从而有利于可再生能源企业的成长;但在促进可再生能源种类间的相互竞争上,二者孰优孰劣学术界尚无定论;在可再生能源项目的融资上,FIT显著优于RPS;二者在促进可再生能源技术进步上都有显著作用,但二者作用孰大孰小仍无定论(见表2)。

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  由此可知,FIT和RPS都有其积极影响,如促进可再生能源技术进步等;但也不可避免地会带来消极影响,如FIT会加重政府财政负担,RPS不利于企业成长等。下文将从政策效果角度对二者进行对比分析。

  4、FIT与RPS基于政策效果角度的对比分析

  FIT和RPS的政策效果评价是目前学术界具有很大争议的一个问题。本节将整合各学者的观点,从政策的稳定性和持续性、实现发展目标的可能性、经济效率和社会福利4个方面,对二者的政策效果进行对比分析。

  4.1政策的稳定性与持续性

  FIT具有较强的稳定性,但缺乏持续性。PabloRomero等(2017)通过分析欧盟28国为推广沼气而采取的措施,认为FIT采用固定价格,其稳定性使其对可能的价格波动具有免疫力,但也正是这种稳定性,使政府在长期内很难建立一种适合各种可再生能源种类发展的且有利可图的机制,因而从长期来讲,缺乏可持续性。另外,FIT被看成是补贴的一种形式,从经济角度来衡量,一旦可再生能源的成本较大幅度地降低,就可能取消固定电价。从政治角度衡量,如果有更重要的需要长期财政投入的事件,该政策也可能被取消,所以FIT的持续性要差一些。

  RPS缺乏稳定性,但是具有持续性。D.Fouquet(2008)认为RPS的目标是由政府制定的,而且作为一个人工市场,它对投资者缺乏足够的稳定性。但在RPS下,绿色电力证书交易依赖的是以竞争、效率和创新为根本的市场化运作方式,能够实现长久的运行,RPS也相应具有较强的可持续性。

  4.2实现发展目标的可能性

  目前,学者们关于FIT与RPS何者更有利于可再生能源目标的实现各持己见。张式军(2007)指出,为完成可再生能源中长期发展规划确定的总量目标,实施配额制是必然的选择,并指出在设计配额目标时,应在总体发展的基础上,依据可再生能源的种类制定多层次目标,并根据我国各地、各省市可再生能源的差异制定区域目标。付珊璐(2008)认为RPS有明确和量化的可再生能源发电目标,要求电网公司必须从可再生能源发电商处购买规定比例的可再生能源电力,更利于实现发展目标。

  而王博(2010)认为,FIT为可再生能源电力的发展提供了一个“保护伞”,可以使一个国家的可再生资源得到尽可能大的利用,更容易完成总量目标;而在RPS下,生产商一直处于竞争地位,即把一个新生行业置于与全社会其他行业的竞争中,极大地限制了其发展,整个国家的可再生能源得不到较大程度的应用。SunP和NiePY(2015)也认为,FIT在增加可再生能源装机容量上比RPS更有效,这就是使用FIT国家的可再生能源发展水平普遍高于使用RPS国家的原因。

  4.3政策的经济效率

  在生态效益和经济效益方面,学者们关于FIT与RPS何者更优存在诸多争论。认为FIT更具有经济效率的有且不限于以下几种观点。Woodman和Mitchell(2011)认为FIT更有利于实现经济效率,其经过研究发现,在RPS下,实现最优均衡时,可再生能源发电企业只会供应政府要求的近60%的发电量。这是因为在RPS下,可再生能源发电商的收益是由电力销售和出售绿色证书两部分组成,传统电力生产商需要购买凭证,尤其是在凭证严重短缺且惩罚措施严厉的情况下,可再生能源发电厂商就有减少凭证供给,抬高凭证价格的动机。这样的产量从整个社会角度来看很可能是没有效率的,因为较低的产量可能没有发挥出生产的规模效应,致使生产成本处于高位。陈亚龙(2014)也认为FIT有弱化市场垄断程度的趋势,而RPS有强化市场垄断程度的趋势,所以FIT更具有经济效率。张倩(2017)指出,RPS主要依赖市场机制运作,有可能限制和排斥新的小规模的公司进入可再生能源发电市场,造成大型企业在竞争中处于优势地位,甚至产生垄断,造成经济的低效率。

  然而也有诸多学者认为RPS更具有经济效率.MarcRingel(2006)通过对欧盟各国FIT和RPS的实践对比,认为RPS下商品市场的价格只由供求关系决定,保证了高度的经济效率,而FIT可能会造成经济效率的损失。首先,从各国的绿色电力收购价来看,德国的收购价相对较高,而法国和丹麦以低得多的收购价也取得了生态上可行的结果,这表明政府的无偿援助给整个经济造成了效率损失;其次,电力市场的价格因季节、日间和供电可靠性而异,固定收购价格忽略了市场的这种差别,因此也可能导致经济效率损失;第三,可再生能源收购价格难以确定,因为这取决于所有实体对价格信号做出的反应,当价格定得太低时,无法及时提供所需数量的可再生能源,当价格定得太高时,会以牺牲最终用户为代价向电力生产者提供意外收益,这也对经济构成效率损失。

  Tamás等(2010)指出,若市场是完全竞争的,这两项政策将实现同样的效率,但当市场不完善时,FIT下的可再生能源供应量高于RPS。从更广范围的参数值来看,RPS下的社会福利始终高于FIT。

  4.4政策产生的社会福利

  关于FIT与RPS对社会福利的影响,目前在学术界也存在很大争议。王博(2010)在其研究中指出,施行RPS有利于优化电源供给结构,有助于提高社会福利水平,从而实现卡尔多-希克斯改进。Lipp(2007)通过对比丹麦、德国(运用FIT)和英国(使用RPS)在促进可再生能源发展上的政策效率,认为FIT在创造就业机会上优于RPS。

  Weitzman(1974)通过建立经济学框架,得出在确定性条件下,这两种政策在最大化社会福利方面具有相同的作用,而在不确定条件下则要取决于可再生能源收益和成本曲线的曲率,这是关于FIT与RPS对社会福利影响的研究中最早的一篇文献。SunP和NiePY(2015)通过建立垄断企业的两阶段模型,比较了FIT和RPS的实施效果,认为RPS政策在减少碳排放和改善消费者剩余方面更为有效;而在社会福利方面,无法就两项政策对社会福利的影响做出准确的结论,因为两种政策对社会福利的影响在很大程度上取决于负外部性水平,当负外部性水平提高时,RPS下的社会福利将会超过FIT。张亦弛等(2017)认为,补贴制更有利于可再生能源电力相关厂商获取利润,而配额制更注重消费者获取消费者剩余。

  综上可知,FIT具有较强的稳定性,但缺乏持续性,而RPS稳定性较差,但具有可持续性;在实现发展目标的可能性、经济效率和社会福利方面二者孰优孰劣,学术界存在许多争议。

  5、对我国FIT与RPS协同发展的启示

  通过前文的对比分析,我们对于FIT与RPS在政策制定、政策影响和政策效果方面的优缺点有了清晰的认识,从而对我国协同使用这两种政策共同促进可再生能源的发展有所启迪。

  FIT在我国经过十几年的发展已取得了重大进展,截至2016年底,我国可再生能源发电装机容量达到5.7×108kW,约占全部电力装机的35%。非化石能源利用量占到一次能源消费总量的13.3%。然而,我国可再生能源在飞速发展、取得重大成就的同时,也出现了一些不容回避的问题,如“弃风弃光”现象严重、补贴资金存在巨大缺口、补贴拖欠现象严重等。随着2017年我国试行为陆上风电、光伏发电企业(不含分布式光伏发电)所生产的可再生能源发电量发放绿色电力证书,我国今后将进入FIT和RPS共同促进可再生能源发展的新阶段。通过上文对FIT与RPS的对比分析,结合我国可再生能源发展的实践情况,笔者认为有以下启示:

  ①我国可根据不同种类可再生能源发展阶段的不同,逐步完成由FIT向RPS的过渡。根据前文的分析,FIT适用于可再生能源发展的早期,而RPS则常用于可再生能源发展的中期。当前我国风能发电与太阳能光伏发电的技术成熟度高,成本不断降低,已基本步入商业化阶段,具备了初步市场化的条件,可试行RPS。而生物质发电、地热能发电等技术仍不够成熟,缺乏市场竞争力,仍需FIT的扶持才能得以发展。

  ②我国应根据电力市场的市场化程度决定采用FIT或RPS。2005年我国引入FIT时,电力市场的市场化程度较低,可再生能源的发展在很大程度上依赖于政府的支持。然而经过十几年的发展,这种以政府为主导的可再生能源支持模式带来的弊端也愈发明显,政府财政负担不断加大,可再生能源电力供需不匹配问题愈发严重,运用市场手段,优化资源配置已成为解决当前问题的必要手段。近些年,我国电力市场改革不断推进,电力市场结构正由传统的垂直一体化结构向竞争性市场结构转变,电力市场正在发育中。从当前来看,我国电力市场的发电环节已基本实现市场主体多元化,初步形成竞争格局,因此可逐步引入RPS,利用市场机制解决我国当前可再生能源发展中存在的问题。

  ③我国可再生能源激励政策仍应坚持以FIT为主、以RPS为辅的政策框架。首先,根据前文的分析,FIT有弱化市场垄断程度的趋势,而RPS有强化市场垄断程度的趋势,当前形势下继续弱化市场的垄断程度是更优的选择,中国特有的市场环境使这两种政策相互干扰的负效应小于一般的市场经济国家,有利于同时实施两种政策。任东明(2007)认为,在FIT与RPS的选择上,两者之间不仅没有冲突,相反RPS和FIT可以相互补充,而且两种制度的结合可以弥补单一制度的不足,他认为我国可依据国情灵活合理地实施配额制。其次,RPS的实施以健全的市场体系、完善的政府监管和明确的立法支持为前提,而我国电力市场化程度低、监管和法律建设落后,尚不具备大规模推广RPS的条件。因此,我国现阶段仍应坚持以FIT为主、以RPS为辅的可再生能源政策框架。

  6、结语

  FIT和RPS是世界各国经过多年实践不断完善、不断成熟的可再生能源激励政策,二者在政策制定上各有特点,从而造成在政策影响上也存在很大差异,如FIT下企业面临风险较小,更有利于可再生能源项目融资,但RPS更能减轻政府财政负担。在经济效率、社会福利等政策效果评价方面,二者孰优孰劣学术界存在很大争议,但毋庸置疑。